明明是我的房子，为何却确权给了他？

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　　专注疑难复杂土地争议解决

　　全文共7204个字，阅读大约需要18分钟

　　作者：陈颖嘉

　　单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队

　　2020年5月14日，中华人民共和国自然资源部发布了《自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称“通知”）。由于上述《通知》的下达，宅基地上房屋确权登记工作在2020年进入了快速推进阶段，预计将在2021年上半年完成。这次全国宅基地上房屋确权登记工作对还没有进行权属登记的宅基地上房屋是一个极好的契机，本文通过对相关案件的总体分析和代表案例的特点解读，对宅基地上房屋确权登记过程中可能出现的相关法律风险进行梳理，分析出法院的裁判思路，希望能够帮助读者更清晰了解这一类纠纷的特点，提示有确权需要的读者在进行宅基地上房屋确权登记过程中，对可能出现的问题加以重视，从而减少纠纷，维护自身权益。

　　1.确权可能引发的纠纷

　　一、纠纷类型

　　宅基地上房屋确权登记可能引发的纠纷有行政诉讼案件和民事诉讼案件，还有一些是行政与民事交叉的案件。

　　行政诉讼案件一般是与宅基地上房屋有利害关系，但没有被登记为权利人的一方对负责房屋确权登记的行政机关作出的登记行为有异议而提起的诉讼。在该类诉讼中，由于行政机关的登记行为必然涉及到已经被登记为权利人的第三方，所以行政案件中有第三人的案件比例非常高。作为与房屋有利害关系的第三人被通知参加诉讼，是对第三人现有权益基于公平原则的保护，也是相关案件能够得到公正审理的保障。

　　民事诉讼案件主要是在继承、分家析产、离婚等情况下，家庭、家族内部成员之间引起的与宅基地上房屋确权登记相关的诉讼。该类诉讼的当事人之间很多是近亲属，旁系血亲或者家族内部成员的关系，他们之间的争议会涉及到很多非法律因素，譬如土地改革前的历史问题、上一代人的纠纷、人情关系等等，所以处理起来难度较大、时间较长。

　　而行民交叉的案件，是指既涉及到行政机关对于宅基地上房屋的确权登记行为，也涉及到家庭内部成员之间对于房屋权属的争议。发生这样的纠纷时，究竟应该先进行民事诉讼还是先进行行政诉讼，在实践中有不同的观点。有观点认为，法院应该先就涉案宅基地上房屋的权属进行审理，确认权利人后，再确定行政机关的登记行为是否合法；但也有观点认为，根据《土地管理法》第十六条第一款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，该类争议应该先由行政机关处理，并就行政机关的处理是否合法作出判断后再去确认当事人之间的权属问题。由于对于这样的案件是先行还是先民并没有统一的观点，起诉的一方当事人需要根据对法院审判思路的分析以及案件的实际情况，选择有利于己方的诉讼路径。

　　二、纠纷数量

　　近年来，宅基地上房屋确权登记相关案件的数量持续增加，我们认为背后的主要原因有：第一，从2015年起，农村土地制度改革正式进入试点阶段，各地相继开始进行相关确权登记工作，相应的纠纷急速增加；第二，宅基地上房屋对农村村民而言是基本居住需求的保障，意义重大；第三，随着城市房屋价格的飙升，宅基地上房屋的价格也越来越高，对于当事人来说是很大的利益，值得他们争取到底。

　　但是，这些权属争议案件中，很多由于历史久远或者当事人对证据保存的不注意等原因，导致争议裁判比较复杂，难度较大。

　　2.法院对于确权案件焦点问题的审判观点

　　下面，我们将分别从程序方面和实体方面对宅基地上房屋确权登记案件中的争议焦点，以及法院的审判依据和裁判思路进行分析，希望能够让大家据此了解法院的审判观点，便于我们发生这一类纠纷时能够有所参考。

　　一、程序上的焦点问题

　　首先从程序上看，争议焦点问题主要围绕两个方面：一个是行政案件的适格主体问题；另一个是行政案件起诉期限和民事案件诉讼时效的问题。

　　（一）适格主体

　　在行政诉讼案件中，作为被告的行政机关或与案件有利害关系的第三人往往会以起诉主体不适格作为其中一个抗辩理由。因为起诉主体一旦被认定为不适格，该案件就会被驳回起诉，不需要进入实体审查阶段，行政机关的行为就不会被认定为违法，第三人的现有权利也会被保存下来。针对被告或第三人的这一抗辩理由，无论起诉方是否适格，法院在进行裁判的时候也会就适格问题予以审查。

　　起诉主体要证明自己与被诉行政行为有利害关系才能被认为是适格的起诉主体，而要证明自己与房屋有利害关系重要的证据是房屋的权属来源材料，包括土地使用证，证明房屋的权属是通过继承、分家析产等原因而获得的证据等等。

　　另外需要注意的是，在党政机构改革后，房屋登记的行政机关已经变更为“自然资源和规划管理局”，当事人需要选择正确的行政机关来起诉。

　　（二）行政案件起诉期限和民事案件诉讼时效

　　在行政诉讼中，是否超过起诉期限也是被告行政机关或第三人经常用到的抗辩理由。农村的宅基地上房屋很多都历史久远，村民过去法律意识不强，在有争议时寻求法律救济的比较少。但是如果利害关系人一直怠于使用法律武器捍卫自己的权利，多年以后才提起，一方面很难找到证据来证明事实以及双方的观点，裁判可能存在误判；另一方面，也可能会由于超过起诉期限而导致案件直接被驳回，而且这类案件不在少数。当事人提起行政诉讼时要注意《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条对于起诉期限的规定，该条文规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”还要理解该规定中“知道与应当知道”的说法。“知道”是指有直接证据证明权利人知道某种状态，“应当知道”是一种法律推定，是指有证据证明按照一般人的普遍认知能力可以推断出该权利人应当知道某种状态。起诉期限以“知道”或“应当知道”时开始计算。譬如，在【（2017）闽0305行初5号】案件中，法院根据原告与被告协商约定把集体土地建设用地使用权证上的所有权人由被告变更为原告这一事实，证明原告此时已经知道使用权是登记在被告名下这一情况，因此起诉期限应从双方做出上述约定的时间开始计算。

　　同样，在民事诉讼中也要注意诉讼时效的问题。除了根据一般规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年外，有特殊规定的，应按照其规定。譬如，在因继承而产生的宅基地上房屋确权纠纷中，法院对于诉讼时效的认定就比较特殊：在遗产被继承开始后未分割前，遗产是由各继承人共同共有，而对共有物的分割纠纷，是不适用诉讼时效的。根据相关规定和解释，《继承法》中的诉讼时效应当限定在对享有继承权的自然人身份有争议，或者继承人是否享有、丧失继承权，是否存在继承人以外的可分得遗产的自然人等情况而适用的，根据《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》的第25条规定，不涉及对继承人资格存在异议的，不属于“继承权纠纷”，不适用《继承法》中的诉讼时效。除了因继承引起的纠纷外，其他对于诉讼时效有特殊规定的我们也要有所注意。

　　二、实体上的焦点问题

　　下面，我们从实体上分析法院对于宅基地上房屋确权登记案件中焦点问题的审判观点。

　　（一）“证据为王”

　　1、证据的准备

　　刚才说到，权属来源是证明权利人的重要证据，那么在宅基地上房屋确权登记中除了权属来源，具体还需要准备哪些材料呢？为了方便有需要的朋友到行政机关做房屋确权登记前对照准备，下面为大家列出了确权登记所需要提供的资料。这也将是法院判定在行政案件中行政机关登记行为是否违法，以及在民事诉讼中，法院确定房屋最终权属的重要依据。

　　2、举证责任的分配和举证不能的后果

　　说到证据，就不能不提行政案件中举证责任的分配和举证不能的后果的问题。在民事案件中，法院遵循的是“谁主张谁举证”的原则；但是在行政案件中，为了更好维护处于弱势一方的公民权利，承担举证责任的是作出登记行为的行政机关，行政机关需要提供证据来证明自己的登记行为是合法的；如果涉及到第三人的权益，也可由第三人提供证据。如果行政机关和第三人都不能提供证据证明登记行为的合法性就要承担举证不能的后果，该登记行为有可能会被认定为违法。行政诉讼中对行政机关举证责任的分配要求行政机关在作出相关行政行为的时候要做到谨慎审查、谨慎处理。

　　3、证据证明力

　　对证据证明力大小的判断，行政案件应按照最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干规定》第六十三条的规定来判断，民事案件应按照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条的规定来判断。我们在准备诉讼的时候要根据以上法条来寻找更有证明力的证据，让自己在诉讼中处于更为有利的地位。其中在这一类案件中证据证明力大小判断比较重要的一点是：国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。

　　除了以上说到的证据证明力大小的判断原则外，由于农村宅基地上房屋纠纷的特点，当法院无法判断双方证据证明力大小时，会对当事人意思表示参考村规民约进行推定。根据《民事诉讼证据规定》第七十三条规定，“双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以确认。”由于这类型纠纷很多都历史久远，当事人有可能已经去世或者离开。这种情况下，如果双方证据的证明力相当，对当事人的意思表示应基于当地习惯和村规民约来推定。譬如，母亲基于当地习惯和村规民约，将房屋分给几兄弟，而未分配给几姐妹相应份额的做法，法院会认为是符合日常生活经验法则，因更为可信而采纳。

　　（二）宅基地上房屋确权主要审判思路

　　下面，我们对于在宅基地上房屋确权登记纠纷中法院的一些审判的思路进行分析，希望大家据此能在纠纷发生后预判到法院可能会做出的审判结果。

　　1、“房地一体”

　　在开篇说到的《通知》中第四点提到，在确权登记中要按照“房地一体”的原则进行确权登记。它的法律依据是《中华人民共和国物权法》第一百四十七条。

　　“房地一体”在农村宅基地上房屋权属问题上，具体来说就是宅基地上房屋的所有权与宅基地使用权的权属人应一致。譬如在一些确权案件中，如果没有权属来源证据，无法确定土地的使用权人时，建造房屋的第三人可以基于善意取得而维持其房屋所有权，直至土地使用权权属确定后再进行变更，这就是基于“房地一体”原则而做出的审判结果。

　　而在房屋因合法建造、被拆除、倒塌等事实行为发生时，宅基地使用权也会随之变化。如在一个案件中，原房屋属于五兄弟姐妹的父母，该房屋理应属于遗产由五兄弟姐妹平均分配，但房屋后来倒塌了，其中一名子女重新修建房屋，这名子女因重建房屋而获得房屋所有权，而宅基地使用权因为不是遗产的范围，所以其他几兄弟姐妹只能主张侵权责任，而不能主张房屋的所有权或宅基地使用权。这也体现了“房地一体”的原则。

　　2、宅基地使用权登记的效力判定

　　我们刚才说到“房地一体”的问题，所以在农村宅基地上房屋确权登记中会涉及到宅基地使用权的权属问题。我国的不动产登记制度要求，要以登记作为要件才能对抗第三人的权利，只要登记就具有排他性，但这一点在宅基地使用权登记的效力上就有了例外。具体来说，就是农村的宅基地使用权登记程序只是确权的形式，并不是对原土地使用权的重新分配，并不导致权属的变更，也不具有绝对的排他性，如果被登记的所有权人并没有合法有效的权属来源，即使宅基地使用权已经登记在他名下，他已经获得了宅基地使用权证，依然有可能被撤销。这种例外的原因，一方面，农村的产权登记制度并不完善，错登、漏登的情况较为普遍，如果只以登记作为权利的确认并不现实；另一方面，我国也不承认物权行为的无因性。因此，宅基地使用权权属来源材料的重要性不容忽视。

　　3、对于房屋转移登记行为提起诉讼的受理

　　原房屋权利人、利害关系人所提起的有关宅基地上房屋权属登记行为的行政诉讼，如果并不是针对首次转移登记，而是对后续登记行为提起的，如换发证的行为，人民法院不予受理。它的依据是《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的第五条第三款。当然，这个后续登记的行为不被受理的前提是该房屋自建成后并没有加建或改建，如果房屋在首次登记之后有加建或改建就不算是后续登记了。

　　4、共有人之一获得房屋确权登记的效力

　　在宅基地上房屋的确权登记中有多个共有人的情况下，任一共有人取得产权证并不等于该房屋就仅属于该登记人，法院会认定该共有人是代表所有共有人取得产权证，所有共有人对该房产享有共有权。尤其是一些确权时间比较久远的案件，在当时特殊的历史条件下，登记程序并没有现在严格，一般来说一户只要一名成员来处理整个确权事宜，所以认定为共有会更符合当时的历史情况。当然，如果该名代表有证据证明其是通过继承、赠与、或其他原因获得独立的所有权，那他就能改变房屋共有的性质。在认定为共有的情况下，由于是物权的分割，像之前提到的，是不适用诉讼时效的规定，共有人可以随时提出分割的要求。

　　3.律师建议

　　由于宅基地上房屋确权登记纠纷很多都历史久远，当时的法律法规和办事流程不规范，证据保存不完整，而且当事人之间的关系密切，处理这些纠纷比较复杂。所以律师在此给出一些小建议：

　　1、调解为主，以诉促调

　　由于宅基地上房屋确权登记纠纷涉及到的当事人很多都有血缘、亲属、亲戚或邻里关系，农村社会又是人情社会，引起纠纷，尤其是起诉到法院，必然会对这些关系造成一定的伤害。为了维护当事人之间的关系和感情，这些纠纷应该以调解为主，调解包括当事人之间私下的调解、人民调解，也就是村委会的调解，和法院的诉前调解。事实上，在宅基地上房屋确权登记纠纷中能够调解成功的案例是非常多的，尤其是涉及到宅基地房屋拆迁补偿的案件，由于房屋已经被拆，只是就争议权属而引发的拆迁款的分配，当事人更容易调解成功，所以我们建议有关宅基地上房屋确权登记纠纷应以调解为主要解决纠纷的方式。即使最终无奈起诉到法院，也应该“以诉促调”，在诉讼的程序中持续寻求调解的空间，争取最终以和平协商的方式来解决，使当事人重拾孝道亲情。

　　2、注意证据收集

　　但如果纠纷最终确实要走到诉讼这一步，当事人应该注意证据的收集。由于宅基地上房屋权属登记的纠纷涉及到的证据很多都是多年以前，甚至几十年前，当事人在过去法律意识不强，不注意对证据的保存，很容易因为证据的瑕疵而败诉。所以，在诉讼前当事人要尽可能搜集对己方有利的证据，包括书证、物证和证人证言等，以让自己在诉讼中处于更为有利的地位。

　　3、随时留意政策的变化与法律法规的修改

　　我国是农业大国，国家对农村工作一向比较重视。近年来，随着农村宅基地上房屋确权登记工作的开展，很多新的法律法规、地方性规章相继出台或作出修改，相关部门的工作流程也相应地调整。村民们在进行宅基地上房屋确权登记工作前应通过各种渠道了解相关的政策法规和工作流程，以便顺利进行确权登记工作。在引起纠纷时，除了收集证据，也要对相关的法律法规做更深入的了解，适用正确的法律法规来争取自己的合法权益。